文 | 程国华

交通运输部公路科学研究院

新质生产力是相对传统生产力而言的。新质生产力的出现，不仅意味着生产力、社会经济层面的变迁，还意味着生产关系、社会制度层面的深刻变革。出租汽车是发展道路运输新质生产力的重要领域。一方面，新质生产力已经在实践中形成并展现出对高质量发展的强劲推动力和支撑力，以网约车为代表的高效运营组织管理是行业科技创新的重点领域，人工智能、自动驾驶等越来越多的应用场景，不断引领技术突破与产业变革，科技支撑交通现代化作用不断凸显。另一方面，科技创新带来的新技术、新模式、新动能，对于推进传统巡游车转型升级、提升服务，同样有着重要作用。

发展面临的主要问题

总体看，自2016年国家层面关于深化出租汽车行业改革的顶层设计出台，出租汽车行业总体运行平稳有序，市场秩序更加规范，服务水平显著提高，人民群众的获得感、幸福感和安全感不断提升。但同时，发展出租汽车领域新质生产力，促进行业高质量发展，依然面临一些问题：

巡游车重点领域改革还有待深化，数字化转型升级步伐亟待加快。经营权管理方面，由于历史原因，各地巡游车经营模式情况十分复杂，部分地区存在经营权与车辆产权权属不清晰、经营关系不规范，导致司企矛盾纠纷。运价方面，虽然部分城市将巡游车运价由政府定价改为政府指导价，但仍存在运价结构不合理、调整机制不灵活等问题，且受制于传统计价器，无法为远程调价、动态调价提供有效技术支撑。此外，巡游车企业受制于资金、技术等原因，难以充分运用数字化信息化手段来提升管理服务水平，增强行业竞争力。

网约车平台经营行为不够规范，从业人员合法权益缺乏保障。网约车合规化推进不平衡。地区间合规化水平存在差异，部分城市通过完善行业监管平台，大力推进数字化监管，工作推进有力，订单合规率已接近100%，部分城市合规率则是长期在低位徘徊。平台在规则制定和利益分配方面拥有绝对的话语权，包括：平台压低运价或提高抽成比例，降低驾驶员收入水平；平台调整派单规则，出现强制派单或不公平派单等现象，诱导驾驶员超时劳动、疲劳驾驶；平台通过协议、规则等手段，限制驾驶员与其他竞争平台合作，限定工作时间和区域，削弱驾驶员自主选择权；个别平台公司采用“一口价”“特惠价”等手段抢占市场份额，损害了驾驶员权益，影响了行业稳定和市场秩序。

新业态治理手段不足，常态化监管能力仍需加强。网约车管理涉及领域和相关部门较多，单靠某个部门或几个部门难以实现有效监管。虽然中央层面建立了部际联席会议制度，部分地方也正在探索建立多部门协同监管机制，但还未形成完善的监管模式，也缺乏相应监管经验。网约车经营行为隐蔽性强，平台算法监管难度大，执法成本高，非法营运问题不同程度存在，各地普遍对于执法难、取证难、处罚难、监管难反映突出，标本兼治的监管举措还不够多，与常态化监管要求还有差距。

法规制度建设滞后，有效惩戒和退出机制尚未建立。目前，国家层面尚未出台针对出租汽车的专门法律法规，规范网约车发展的最高依据只是部门规章，由于缺少高层级的法律法规支撑，难以设置更有力的监管举措，缺乏威慑力。网约车聚合平台等新模式法律定位不明确、各方责权关系不清晰。对于网约车等新就业形态的工作时长、薪酬待遇、社保等问题还需持续完善相关制度。

创新推动发展新质生产力

推进法规制度创新。一是加快推进国家层面《道路运输条例》修订，将出租汽车等纳入调整范围，提升法规层级，适时修订完善有关规章政策。二是强化省、市地方立法工作力度，积极主动争取其他相关部门和政府、人大等的立法支持，争取将出租汽车纳入地方《道路运输条例》《出租客运管理条例》等地方性法规的调整范围，健全完善地方层面法规制度体系，为促进网约车规范发展提供法规保障。

推进监管方式创新。一是加强协同监管。发挥部、省、市级部门协同监管工作机制重要作用，加强部门间信息互通、资源共享，加强事前事中事后全链条监管，建立跨部门的综合治理体系，形成监管合力。二是加强数字监管。发挥网约车监管信息交互平台重要作用，加强接入数据的综合分析和应用。规范网约车平台及聚合平台数据传输行为，对于数据传输问题突出的网约车平台公司开展线上服务能力重新认定，建立退出机制。三是加强执法监管。鼓励各地通过实地检查、定期抽验、大数据分析、第三方评估等形式，加大执法监督力度。借鉴北京、上海等城市的实践经验，探索通过线上抽检、线下执法等多种方式，加大对重点区域、重点场所、重点企业的执法监管力度，对违规经营的车辆和提供服务的平台公司都要依法依规进行处罚。四是加强信用监管。坚持定期对平台公司向部级网约车监管信息交互平台数据传输质量进行测评，并将测评结果多渠道、多方式向社会公开，为网约车合规化提供重要保障。推进网约车行业诚信评价体系建设，强化出租汽车服务质量信誉考核结果应用，鼓励各地市定期通报网约车处罚信息与严重失信主体名单，做好与地方诚信系统、“信用交通”“信用中国”网站等的数据共享。

推进新老业态协同发展方式创新。围绕驾驶从业资格管理、运价机制、车辆技术管理、保险机制等方面加快推进改革创新，着力营造出租汽车新老业态协同发展良好环境。一是深化巡游车经营权和运价机制改革，加快巡游车智能车载终端改造升级，鼓励将新型计程计价、车辆动态监控、电话约车、网约车接单等功能高度集成，推进巡游车服务“+互联网”，提升驾驶员收入水平。二是取消出租汽车驾驶员户籍或者居住证等非必要从业限制，为驾驶员申请出租汽车从业资格提供更多便利。推进出租汽车驾驶员从业资格“一考双证、双证合一”，驾驶员根据实际从业类别注册提供巡游、网约服务，便利驾驶员从业。三是坚持市场化调控的方式，建立完善网约车市场运行状况指标体系，加强网约车市场运行监测，及时做好风险预警提示，合理引导市场预期，避免经营主体和从业人员盲目进入市场。四是加强网约车与金融保险行业的数据对接，引导保险机构创新车辆商业车险和承运人责任险等产品，更好适应网约车经营特点。

保障各方合法权益。一是结合巡游车载终端升级改造，探索利用互联网技术更好构建企业与驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式。二是持续深化新业态平台企业抽成“阳光行动”，巩固网约车平台降低过高抽成比例实效，提升网约车驾驶员获得感。三是加强与人社等部门的沟通协调，为进一步理顺网约车平台与司机之间的用工关系确立依据，推进《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》的落地实施，落实网约车驾驶员最低工资标准，维护驾驶员休息和劳动报酬权益。四是发挥党建引领作用，探索推进网约车行业党支部的有效覆盖，加强思想引领、凝聚服务、权益保障等工作，用高质量党建推动行业高质量发展。

（转自：大众交通集团）

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